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今年以來，城中村改造按下“加速鍵”。住房城鄉建設部近日表示，超大特大城市正積極穩步推進城中村改造，分三類推進實施。
作為一個關乎多方利益的系統性民生工程和發展工程，當前在超大特大城市推進城中村改造的背景是什么？怎么改？難點在哪兒？
為什么改？
今年以來，城中村改造備受關注。4月28日召開的中共中央政治局會議提出“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造”的要求；7月，國務院辦公廳印發《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，并召開電視電話會議進行了專門部署。
近日，住房城鄉建設部對城中村改造提出了具體政策落實措施，分三類推進實施：一類是符合條件的實施拆除新建，另一類是開展經常性整治提升，第三類是介于兩者之間的實施拆整結合。
城中村被稱為“都市里的村莊”，兼具農村和城市的雙重特征，是城市化發展過程中的歷史產物。
以上海市中心城區最大的城中村——普陀區紅旗村為例，586畝的土地上，曾聚集著90家印刷廠、207個冷庫、9個大型初級集貿市場、1000多個攤位，這里人口復雜、群租遍地、違建密布，流動人口多達6萬人。
按照相關標準劃分，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市，如北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、天津、武漢等；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，如青島、合肥、杭州、長沙、南京、東莞等。全國總計有20余個城市屬于超大特大城市范疇。
“我國超大特大城市吸納了大量外來人口，這些群體有相當一部分租住在城中村。盡管城中村租房成本較低，但是普遍缺乏必要的基礎設施、公共服務，尤其是在衛生安全、社會治理等方面存在諸多隱患。”浙江工業大學中國住房和房地產研究院院長虞曉芬說。
上海市房地產科學研究院院長嚴榮表示，推進城中村改造，一方面可對經濟穩增長發揮積極作用，成為擴大內需的重要拉動點，產生超過十萬億元的直接投資，并拉動家具家電、餐飲服務、紡織品等多方面的消費；另一方面可優化城市空間布局，進一步提升城市治理水平。
怎么改？
“城中村產權結構、人員構成、空間分布、歷史遺存等具有高度復雜性，這次改造提出拆除新建、整治提升、拆整結合三類改造模式。”廣東省住房政策研究中心副主任李宇嘉說，具備條件的，即資金能平衡、群眾改造意愿強烈、土地及物業權屬清晰的城中村將實施拆除新建；不具備條件的，不硬上，以守住安全底線為原則，常態化開展整治提升，逐步解決問題的基礎上再實施改造。
在改造方式上，當前城中村改造特別強調要將村民合法權益保障與先謀后動相結合。
虞曉芬說，新政著重強調在大部分村民同意的情況下方可實施改造。改造前，地方政府要先做好產業先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風貌保護和落實資金等前期謀劃工作。改造時，應先行安排安置房項目供地和建設，確保安置房在合理工期內建成，品質不低于商品住房水平，配套基礎設施和公共服務設施與安置房規劃、設計、報批、建設、交付使用“五同步”，切實保障好村民利益。
“城中村是高度復雜的社會綜合體，改造后應該保持多樣化的業態。”中國城市規劃學會副理事長趙燕菁說，城中村本身是一個產業空間，其業態不是預先規劃，而是隨市場需求變化而不斷變化。城中村改造要注重產業導入和培育孵化，努力發展各種業態。
李宇嘉說，過去的城中村改造由市場化主導，挑肥揀瘦，經濟價值高的被納入改造計劃，而歷史遺留問題多、安全風險隱患大的卻被留置。“這一次，全部城中村都要納入改造范圍，征拆時不能只算經濟賬，只征收經濟價值高、問題少的地塊，而是要不分好壞全部征收，徹底解決城中村問題，并防止出現新的城中村。”
本次城中村改造，要求原則上應當按一定比例建設保障性住房。
對此，趙燕菁表示，目前城中村在城市中承擔的一個重要功能，就是給流動人口提供租賃性保障房，城中村事實上成為保障房體系中的有機組成部分。“如果改造后這部分保障房供給減少了，流動人口的居住環境惡化，租金更高，那就沒有實現城中村改造的初衷。因此，必須在改造方案中按一定比例建設保障房作為補償。”
改造要注意哪些問題？
在采訪中，專家普遍認為，推進城中村改造要特別注意三個問題：
一是拆遷安置問題。虞曉芬說，超大特大城市遺留的城中村，違章建筑多、人口密集、產權關系復雜，是改造難度大的“硬骨頭”，其拆遷、補償等問題十分復雜，矛盾和不確定性因素較多。
據了解，在超大特大城市的城中村里，各種經濟活動幾乎應有盡有。
“現實中，城中村在與城市其他功能長期互動中，形成了功能的互補。簡單‘切除’城中村，城市其他部分也會隨之失能。對此要特別慎重。”趙燕菁說。
趙燕菁認為，改造伊始，就要對城中村承擔的城市功能進行認真調研和分析。如果沒有找到對這些功能的替代途徑，就不要貿然采取“切除”手術，此時應采用“微創”的保守療法。
二是資金平衡與籌措問題。虞曉芬說，遺留的城中村建筑密度大、安置成本高，特別是在目前超大特大城市外圍房地產市場仍然較為低迷的環境中，相較過去，城中村改造后出讓土地的價值下降，必然會增加社會化資本的籌措難度。
“城中村改造如何啃‘硬骨頭’，關鍵還是改造資金怎么平衡。”李宇嘉說，國務院辦公廳印發的指導意見提出，鼓勵實施區域統籌和成片開發，改造項目土地四至范圍可擴大至周邊少量低效用地，允許集體土地和國有土地整合、置換。“也就是說，各地政府可以將過去單一城中村改造的‘小平衡’變為片區綜合改造的‘大平衡’，以豐補歉、以肥補瘦。”
趙燕菁說，城中村改造必須創新改造模式，尋求多樣的融資渠道，鼓勵和支持民間資本參與，其中特別重要的是原物業所有者的參與。
三是標準和規范約束。一些不具備拆遷條件的城中村，實施局部拆建和綜合整治，要求按照文明城市標準整治提升和實施管理，這對于一些住房質量較差、標準較低、整治成本高，且部分住房產權模糊、手續不全的城中村，具有挑戰性。
“城中村改造需要先謀后動、統籌兼顧、整體謀劃、積極穩步推進，以新思路新方式破解城中村改造中賬怎么算、錢怎么用、地怎么征、人和產業怎么安置等難題，探索出一條新形勢下城中村改造的新路子。”中國房地產估價師與房地產經紀人學會會長柴強說。
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